在智慧城市建設中，政府大數據是一筆寶貴的“資產”，是高價值密度的大數據源。利用好政府大數據對于促進城市經濟發展和提升公共服務都大有裨益。企業是政府大數據與公眾需求問題解決方案之間的橋梁。開放政府數據并通過企業進行市場化開發是政府大數據釋放價值的有效途徑。以寧波市智慧城市建設中的政府大數據應用為例，分析政府大數據市場化利用的障礙和挑戰，并探討了政府大數據市場化利用的模式與對策。

1  引言

“十二五”時期，在國家相關部委的推動下，我國已經開展了數百個智慧城市（城鎮）建設示范項目，智慧城市（城鎮）建設成為我國經濟和社會發展的一項重要內容。智慧城市建設的關鍵是要實現城市市民生活、生產和城市政府管理方方面面信息的有效集成和知識發現，在信息通信技術的有效支撐下，實現人們生產和生活以及城市管理的信息化、綠色化和人性化等目標，最終實現城市建設和發展的科學化和智慧化。20世紀90年代，錢學森先生就提出“大成智慧學”，他翻譯成“wisdom in cyberspace”，明確指出：“必集大成，才能得智慧”。也就是說，出智慧的關鍵在“集”，有了“集”才能出現真正意義上的大成智慧。而要形成這個“集”，必須有廣泛意義上的數據有效集成和融合。智慧城市建設產生的大數據包括城市的全部事實、經驗、信息和知識等，這些都是“集”的對象和內容。從大成智慧學的觀點來看，智慧城市能不能建成，關鍵看能不能把不同部門、不同渠道的數據巧妙地融合集成。因為每種數據來源都有一定的局限性，不同的數據角度不同，但可以描述同一件事情。只有融合集成各方面的原始數據，才能反映事物的全貌。事物的本質和規律就隱藏在這些原始數據的相互關聯之中。近些年，隨著智慧城市建設的不斷推進，政府相關部門積累了大量的數據，這些數據往往與公眾的生產和生活息息相關，是具有“高價值密度”的大數據。因此，集成、融合政府大數據，對實現政府科學決策、城市有效治理和服務城市民生具有重要的現實意義。

挖掘和利用政府大數據的價值，一方面要促進政府部門數據的融合和共享，以實現政府大數據的內部利用，更重要的是要促進政府大數據的對外開放，以實現政府大數據的市場化利用。從應用目的來看，實現政府大數據的內部利用，重點在于優化業務能力、提高決策水平，而實現政府大數據的市場化利用則是面向公眾需求、建立商業模式、創造經濟價值，讓百姓的生產和生活更加有效和便利。

2  國外政府大數據開放與市場化利用的案例與經驗

大數據的開放和利用將成為下一個10年拉動經濟增長的引擎。2014年5月，印度尼西亞的慈善創投基金Omidyar Network委托澳大利亞咨詢公司Lateral Economics開展了一個研究項目，研究結果表明：開放數據將在未來5年中為所有G20（20國集團）國家貢獻大約1.1個百分點的GDP增長，占到2％GDP增長目標的55％[1]。2011年，麥肯錫咨詢公司發布的關于大數據的咨詢報告指出，信息資源增值應用可為美國的醫療服務業每年節省3 000億美元，為制造業產品開發、組裝等環節節省50％的成本，為歐洲的公共部門管理每年節省2 500億歐元，為全球個人位置數據服務提供商貢獻1 000億美元[2]。

為了取得數據開放的效益，美、歐等各國各地區政府在立法、培訓教育、互動反饋等方面做了大量扎實的工作[3]。政府數據開放首先要有法律保證。美國擁有一套較為完善的法律體系，核心法律包括《信息自由法》[4]、《憲法第一修正案》、《電子信息自由法令》、《陽光下的政府法》、《隱私權法》、《GPO電子信息獲取促進法》等。有了法律，還需要執行和監督機構，美國不僅設立data.gov行政督導委員會和data.gov項目管理辦公室，由它們為data.gov的執行提供政策和策略建議，還由司法部信息政策辦公室（OIP）負責監測《信息自由法》的執行。

合作是美國開放政府數據成功之處。具體而言，其合作路徑主要包括3種，第一，構建跨部門工作組。為了引入各部門的專業知識，美國成立行政管理及預算局（Office of Management and Budget，OMB）高級顧問組，其成員包括首席信息官委員會、機構間統計政策委員會、聯邦地理數據委員會等7個部門的代表，這個機構由信息和法規事務辦公室及電子政府和信息技術辦公室共同領導，為行政管理及預算局提供有關data.gov的數據策略，從而確保各行政部門數據發布和共享的實現。第二，形成網絡化合作關系。由于各個部門都是在data.gov上發布數據，因而美國各個部門首席信息官都在部門內部指定數據管理員，并將其作為“連接點”，從而在部門與data.gov項目管理辦公室之間搭起一座橋梁。第三，加強政民互動。政府機構提供數據，公眾是數據的最終用戶，公眾滿意度直接決定著開放政府數據的成效。data.gov強化了公民參與，主要體現在，公眾既可通過在data.gov站點上以電子郵件、評論等方式進行反饋，也可以通過諸如Twitter、Facebook的社交媒體與data.gov對話鏈接中提供的溝通方式進行互動[5]。

美國政府為了推動開放政府數據政策的有效執行，分別從內外部做好了鋪墊。第一，推廣開放數據的價值。為了提高公眾對于data.gov的認識，美國政府任命了一個“數據推廣員”及一個交流專家團隊，由他們對公眾及政府部門進行開放政府數據宣傳。第二，良好信息溝通。隸屬于司法部的信息政策辦公室（Office of Information Policy，OIP）經常與各個機構的首席信息官會面，并舉辦培訓研討會。

每年6月1-2日，美國舉行“公民黑客日”活動，屆時美國勞工部、人口普查局以及國家航空航天局都為黑客提供開放數據，方便外界開發有助于社會發展的技術，目前已經有27個城市準備舉行這樣的活動。黑客（hacker）與駭客（cracker）是分屬兩個不同世界的族群，黑客是有建設性的，駭客則專門搞破壞?！肮窈诳腿铡笔敲绹c一些民間機構、投資基金會等合作開展的一項活動，其目的是增強政府透明度和公民參與度。

澳大利亞政府積極推動公共行業利用大數據分析進行服務改革[6]，制定更好的公共政策，保護公民隱私，提高生產力及創新收益，并協助政府解決各種難題。澳大利亞政府數據開放通過5個階段將數據開放流程化，這5個階段依次是：發現數據（discover）、過程處理（process）、授權許可（license）、數據發布（publish）、數據完善（refine）。同時，政府制定了數據開放共享的六大原則：數據屬于國有資產；從設計著手保護隱私；數據完整性與程序透明度；技巧、資源共享；與企業界和學術界合作；強化開放數據。六大原則將積極推動和促進政府數據的開放和利用。

data.gov.au是澳大利亞政府信息目錄的開放數據平臺，用戶可以在該網站上簡便地搜索、瀏覽和利用澳大利亞國家政府、地區政府的公共數據，政府鼓勵所有用戶通過更新工具和應用從信息中得到實惠。該網站包括114個部門的1 103個數據庫和18個應用軟件。網站上的數據來自澳大利亞政府多個部門，該網站提供數據下載，并提供其他數據目錄或資源的鏈接。新加坡具備全球頂級的寬帶網絡、數據中心基礎設施條件，另外政府對信息產業很重視，各種應用的開展也相對較快。

新加坡是世界網速最快的國家之一，也是全球十大高速網絡架構之一，承載了東南亞地區半數以上的第三方數據中心存儲量。另外，作為全球數據管理樞紐，新加坡匯集了東南亞超過50%的商業數據托管及中立運營商數據中心。據媒體報道，新加坡還計劃建立一個占地面積超過12公頃的數據中心園，吸引世界級的互聯網及媒體公司在新加坡發展其內容及服務。眾多國際IT巨頭如谷歌、Paypal等都在新加坡建立了自己的數據中心。

新加坡電子政府采取的是“市民、企業、政府”合作的模式，市民和企業可以全天候訪問1 600項便利的政府在線服務。市民只需牢記一個密碼——新加坡通行證（Singpass），即可享受相關電子政府服務，如便捷地在網上查詢交通出行信息、辦理住房申請和稅務申報等。企業組織也擁有統一的與各政府機構進行互動的唯一身份識別碼（UEN）。企業可以在線辦理商務許可服務、工作許可服務，還能通過電子商務中心查詢和參與政府招標與采購項目。

數據公開方面，data.gov.sg是新加坡政府分享公開數據的平臺，于2011年6月啟用，目前開放了來自60多個公共機構的8 600個數據集，其中，50%的數據是可機讀的。其中，OneMap是一個地理空間數據共享平臺，目前有60種不同的地圖主題。利用這些開放數據，企業和部門已經開發了100多項應用，涉及停車信息、公共廁所、野貓管理等。2012年，新加坡政府公布了《個人資料保護法》（PDPA），旨在防范對國內數據以及源于境外的個人資料的濫用行為。新加坡政府積極推進數據公開，新加坡土地管理局（Singapore Land Authority）為基于位置的服務（location based service，LBS）的企業提供了開放數據平臺，新加坡陸路交通管理局通過開放交通數據，鼓勵企業或個人開發提升公共交通效率的應用軟件。

加拿大的大數據市場也在逐漸升溫，早在2010年，為響應公民對數據的需求，加拿大就在逐步開放地理空間數據，方便民眾使用。加拿大眾包地理位置數據創業公司Locationary創建了一個數據平臺，可以搜集并聚合有關企業資料的信息，使這些數據的準確性和一致性得到保證。Locationary已分析了56.1億個數據區（data field），管理著1.75億份資料。

3   寧波市政府大數據開放與市場化利用的現狀與問題

國內研究人員在我國政府大數據開放、政府信息資源共享等方面也做了大量的研究[7-10]，研究表明，我國政府數據開放實踐當前存在6個方面的主要問題：數據量少、單一價值低、可機讀比例低；開放的數據多為靜態數據；數據授權協議條款含糊；缺乏便捷的數據獲取渠道；缺乏高質量的數據應用；缺乏便捷、及時、有效、公開的互動交流。

寧波市是我國較早開展智慧城市建設的城市，信息化水平較高，在政府數據開放共享方面也做了一些開創性的工作，走在全國的前列。中國工程院和寧波市設立了聯合咨詢課題，對寧波市的智慧城市建設（包括政府數據開放共享）做了較深入的調查分析，發現了一些共性的問題。

通過系統性調研寧波市政府9個部門和平臺的政府大數據開放與利用的現狀，上述我國政府大數據開放與利用的6個方面的問題都有所體現。表1是對寧波市幾個政府部門掌握的數據情況及應用情況提煉分析和對比的結果，包括該部門掌握的最有價值的數據、在數據開放和利用上的最大優勢、當前的主要應用情況以及共享開放和利用的最大問題等幾個方面。